上海市旅遊局課題組
一、“零負團費”經營模式的成因
“零負團費”經營模式自誕生以來，雖飽受非議，且歷經幾次嚴厲的整頓，但卻依然大行其道，甚至有愈演愈烈之勢，這其中必然有值得探究的深刻原因。 其成因主要有三個方面：
一是經濟方面的原因。
市場主體的趨利性是“零負團費”最根本的經濟動因。 我國旅行社業經過幾次改革之後，進入門檻越來越低，加之旅行社中長期存在的不合規範的承包、挂靠經營狀況，導致了旅行社或變相經營旅遊業務的主體迅速增長，造成客源爭奪異常激烈。 旅遊產品的同質化，更加劇了旅行社之間的惡性競爭。 旅行社在服務、產品設計上沒有創新、沒有優勢，就只能在價格上做文章。 同時，遊客購物或自費項目環節存在的巨大利益誘惑，也讓旅行社對“零負團費”欲罷不能。
二是觀念方面的原因。
我國旅行社業整體上沒有擺脫“小、弱、散、差”的局面。 在競爭的壓力和利益的驅使下，一些旅行社將經濟利益作為唯一的目標追求，完全拋棄了企業的社會責任。 此外，遊客的消費理念不成熟。 國內游客大多以價格低作為旅遊出行首要的選擇指標。 最後，中國遊客還普遍存在“窮家富路”的傳統消費觀。 中國遊客並沒有給小費的習慣，卻往往喜歡在購物時一擲千金，總是在團費上斤斤計較。
三是體制方面的原因。
我國旅遊管理體制的不完善也是“零負團費”大行其道的外在原因。 管理體制不完善表現在：第一，導遊管理體制嚴重滯後。 目前導遊隊伍中，能和旅行社簽訂勞動合同成為旅行社正式職工的，僅佔20%左右，其他絕大多數都是合法薪酬的“社會導遊”。 而導遊服務公司，因為承擔風險太大、收入又沒有來源，在許多地方早已名存實亡。 目前這些社會導遊，大多是通過政府背景的導遊服務中心辦理上崗証或年審的。 第二，旅遊市場的監管體制存在缺陷。 一方面，由於部門利益和地方政府利益的“各自為政”，一定程度上造成了我國旅遊市場監管的條塊分割，進而導致了地方政府以及旅遊監管部門的短視行為。 另一方面，政府各部門之間難以形成合力，旅遊市場綜合治理收效甚微。 現行的行政體制和行政觀念都沒有為旅遊市場綜合監管留下多少可操作的空間。
二、“零負團費”的現狀分析
1.三大市場全面蔓延。
出境旅遊市場“零負團費”最為嚴重的是泰國遊和香港遊。 此前有一份統計數據顯示，中國公民赴泰遊客人數所佔的比重從1998年的9.7%降至2005年的2.9%，出現持續減少的趨勢，原因之一就是泰國遊長期用“低價釣魚”和“零負團費”的操作模式欺騙遊客。 香港也是“零負團費”的重災區。 來自香港旅遊發展局的數字表明，目前只有15%的內地訪港旅行團參加團費較貴的優質“誠信游”，其餘85%都是低團費或超低團費的旅行團。
入境旅遊市場上不同客源地的旅遊團，情況有所不同。 就上海本地的情況看，來自日本、韓國、台灣地區、馬來西亞等地普通消費群體的旅遊團費都比較低。 這些團隊也不得不流連於購物點或其他額外消費場所。 相比較而言，來自歐美或者澳洲的團費，費用比較合理，零負團費接待的情況並不多見。
國內旅遊市場已波及到了許多目的地市場，尤其是比較熱門的旅遊線路。 比如海南、雲南、華東五市等。 西藏、新疆、廣西等線路也不同程度地存在“零負團費”。
2.一些地方淪為重災區。
華東五市遊，包括上海、南京、杭州、蘇州、無錫5個城市，是一條傳統的經典熱線，推出市場20多年來，一直是熱門旅遊線路。 正因為如此，華東線上各家旅行社競爭異常激烈，價格戰越打越離譜，也成為“零負團費”的重災區。
三、治理“零負團費”的法律依據
通過對“零負團費”經營模式違法性的分析，可以看到，它在運行中的諸多環節都違反了相關法律法規的規定。 應當說，治理“零負團費”的法律依據非常充分，只不過這些法定職權分屬於不同的政府部門而已。
首先，工商行政管理部門有權對“零負團費”經營模式涉及到的虛假宣傳、商業賄賂等行為進行查處。 （《廣告法》第37條，《反不正當競爭法》第22條，《反不正當競爭法》第24條第1款，《消費者權益保護法》第50條，《旅行社條例》第53條第1款）
其次，物價管理部門有權對“零負團費”經營模式涉及到的低價宣傳、不明碼標價、價格欺詐等行為進行查處。 （《旅行社條例》第53條第2款，《價格法》第40條第1款，《價格法》第42條，《價格違法行為行政處罰規定》第11條，《禁止價格欺詐行為的規定》第11條，《價格違法行為行政處罰規定》第5條，《價格違法行為行政處罰規定》第10條）
第三，旅遊行政管理部門（文化執法部門）有權對“零負團費”經營模式涉及到的旅行社或導遊的違約或違規派團、接團行為進行查處。 （《旅行社條例》第54條，《旅行社條例》第59條，《旅行社條例》第60條，《旅行社條例》第62條）
第四，公安、質監、食藥監、商務、勞動、稅務等其他管理部門有權依照相關法律的規定，分別在其職權和職責範圍內，對“零負團費”經營模式涉及到的其他違法行為進行
查處。
四、“零負團費”久治無果的原因反思
回顧歷程，可以看到，我國抵制“零負團費”的各種戰役從未停止過。 但是，儘管全社會投入了大量的精力、物力、人力來治理“零負團費”，時至今日，“零負團費”依然存在於諸多目的地區域並且不斷蔓延。 原因主要歸納為以下幾點：
第一，從宏觀背景看，這是片面的發展觀帶來的問題。 “零負團費”雖然是旅遊領域的特別現象，但現象背後隱藏的本質問題，在其他領域也同樣存在。 比如建設、醫療領域的商業賄賂問題，環境領域的治理與污染的矛盾問題。 中國市場經濟的發展和繁榮，總體來看，走的就是一條先發展、再治理的道路，旅遊業同樣如此。
第二，從現實條件看，我國國民收入水平還比較低，選擇品質旅遊的願望和能力均顯不足。 隨著對外開放的深入，我國國民走出國門看世界的願望日益強烈，但收入又有限，兩相權衡，自然會傾向於低廉的團費，這必然是以犧牲品質服務為代價的。 國內旅遊大眾化的發展趨勢，也使得廉價旅遊產品頗有市場；只要有市場，旅行社便會想方設法進入牟利。
第三，從微觀管制看，從觀念到手段都存在嚴重缺陷。 其一政府部門的重視程度不夠，其二管理體制明顯滯後，其三許多治理措施都是隔靴搔癢、治標不治本。
五、根治“零負團費”的思考與對策
（一）調研獲得的一些治理建議課題組通過調研獲得的一些治理建議，其核心思想可歸納為“六大療法”。
第一，休克療法。 應當將過多的購物和自費項目從旅行社的行程安排中剔除出去，還旅遊追求愉悅的本來面目。
第二，透明療法。 嚴重的信息不對稱是遊客選擇低價團的重要原因。 所以為了從源頭上堵住“零負團費”，就需要增加旅遊費用和項目的透明度。
第三，控價療法。 遏制“零負團費”，關鍵在於指導、宣傳、控制幾個環節的價格。
第四，猛藥療法。 如果管理部門能夠對幾家旅行社吊銷其營業執照等，如果司法機關能夠進行幾例刑事制裁，整個“零負團費”的經營市場會受到嚴厲的威懾。
第五，會診療法。 “零負團費”的根治需要客源地和目的地兩個政府各相關部門的共診而分治。 客源地政府部門要加強對遊客的宣傳教育，嚴控組團社的宣傳報價；目的地政府部門要管好當地的接待社、導遊、商家、自費項目經營者。
第六，自愈療法。 隨著遊客不斷成熟理性、旅行社業分工不斷趨向合理，我國旅遊市場的“零負團費”也自然會被市場淘汰。
（二）上海治理“零負團費”的嘗
試
針對上海旅遊市場出現的“零負團費”違法經營現象，上海旅遊管理部門從未放鬆過對其治理整頓。
2006年7月，發布了《上海市旅遊行業治理商業賄賂專項工作實施方案》。
2007年6月，發布了《上海市治理整頓“零負團費”專項行動工作方案》。
2009年12月，發布了《關於進一步規範本市旅行社發布旅遊廣告行為的規定》。
2010年，制訂了“力爭把'零負團費'趕出上海”的管理目標。
（三）對國家層面治理“零負團費”的五點思考
根治“零負團費”，是建設人民群眾更加滿意的現代服務業的迫切需要，是我國旅行社行業健康、有序、可持續發展的深切願望；是我國旅遊業轉變發展方式、提升發展質量的當務之急。
1.根治“零負團費”的重要環節在於政府的引導和監管
我國的市場經濟還不夠成熟，市場主體的認知水平和誠信程度都還較低，市場自發的優勝劣汰機制尚未形成。 我國社會中間組織也尚未發育成熟，行業自律的能力和願望都比較匱乏。 還需要政府引導市場行為積極向善，加大對違法違規行為的監管和查處力度。
2.根治“零負團費”的關鍵在於企業經營自律。 發揮行業協會的作用，組團社要積極經營、合理定價；地接社要守法經營、建立和完善“公傭”制度；旅遊購物商店和自費項目要明碼標價、標價售價相符；旅遊客運企業要有證、有照、有保險經營。
3.根治“零負團費”的難點在於達成共識和架構治理體系
一方面，要在政府監管和市場自律層面依次達成堅決消滅、抵制“零負團費”的共識，還有很大的障礙。 另一方面，需要架構起針對遊客、組團社、地接社等不同利益群體的系統化的治理體系，也困難重重。
4.根治“零負團費”的抓手在於有針對性的措施
應根據“零負團費”的治理體系，針對不同治理對象存在的問題，設定有針對性的措施，可以概括為宣傳、引導、服務、保障、規範和懲處。
5.根治“零負團費”的保障在於執法必嚴、違法必究
從課題組針對“零負團費”所作的法律研析可以看出，我國治理“零負團費”的法律資源非常充分，“零負團費”肆虐的原因並非制度缺失，而是各項制度沒有得到貫徹實施。 根治旅遊市場的“零負團費”，事前的防範監控措施固然重要，但事後懲罰措施的完善和落實更加重要。
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